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我市基本公共服务体系建设的现状、问题和思考——姬志芳

2019-11-18 09:16:00



 

党的十九大报告指出,要“完善公共服务体系,保障群众基本生活,不断满足人民日益增长的美好生活需要,不断促进社会公平正义,形成有效的社会治理、良好的社会秩序”。社会治理是国家治理的重要组成部分,也是推动实现共建共治共享的社会治理格局的重要基石。进一步建立健全我市基本公共服务体系,对加强和创新社会治理、提高保障和改善民生水平具有重要意义。

一、我市基本公共服务体系建设的总体状况

基本公共服务是由政府主导、保障全体公民生存发展基本需要,与经济社会发展相适应的公共服务。基本公共服务范围,一般是指保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、住房保障、文化体育等领域的公共服务。广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通讯、公用设施、环境保护等领域的公共服务,以及保障安全需要的公共安全、国防安全等领域的公共服务。

“十三五”期间,市委、市政府按照党的十九大报告明确提出的“加快推进基本公共服务均等化”、“完善公共服务体系,保障群众基本生活”的要求,坚持以人民为中心的发展思想,推动改革发展成果更多更公平惠及全体人民,一系列实实在在的惠民举措落地实施,显著增强了全市人民的获得感、幸福感、安全感。目前,全市已经初步构建起覆盖全民的基本公共服务制度体系,各类基本公共服务设施不断改善,基本公共服务项目有效落实,服务范围持续拓展,保障能力不断增强,各项社会事业全面进步,民生领域变化之巨,提升之快前所未有。具体主要表现在以下三个方面:

(一)基本公共服务水平显著提升

近年来,随着国民经济持续增长和市委、市政府对改善民生重视程度的不断提高,基本公共服务领域财政投入呈现出稳定的增长态势。2018年,全市财政一般预算收入完成125.3亿元,比建市初增长110多倍;全市一般预算支出达228.5亿元,比建市初增长170多倍。其中民生支出达80%以上,超过全国、全省的平均水平。财政性教育经费支出35.48亿元,比上年增长5%;人均基本公共卫生服务经费财政补助指标提高到55元,人均城乡居民医保的补助标准提高到490元;在教育现代化推进、全民健康保障、文化旅游提升、公共体育普及、社会服务兜底等工程,基本公共服务的能力建设得到了有效提升,贫困落后地区的改善更为显著。财政资金的科学安排,合理使用,对全市经济快速发展,贫困人口减少,人均收入增加,基础设施改善,城乡均衡发展,居民健康水平和民众受教育水平及社会全面进步,都起到了可靠的支撑作用。

(二)基本公共服务均等化程度不断提高

在推进基本公共服务体系建设过程中,我市一直坚持将推动城乡均等化和区域均等化放在突出位置。一是推动城乡公共服务整合衔接。促进农村基本公共服务制度向城市制度靠拢、转变,力求缩小城乡之间的制度性差异。比如,新型农村社会养老保险与城镇居民社会养老保险整合,形成了城乡居民基本养老保险。新型农村社会养老保险与城镇居民医疗保险整合,形成了城乡居民基本医疗保险。同时,采取有效措施推动基本公共服务常驻人口全覆盖。2017年,我市先后被授予“全国义务教育发展基本均衡市”、“全省县域义务教育均衡发展示范市”等称号,九年义务教育的城镇在校生比例显著高于同期的城镇化比率,这说明大量农村户籍学生在城镇学校就读、享受到相对更好的教育资源。二是加强对欠发达地区的支持力度。随着财政转移支付和预算内投资力度的不断加大,陵川、沁水两个贫困地区的设施条件持续改善,服务供给能力不断增强,人民生活水平进一步提高,使得两个脱贫县提前两年摘帽,全市实现整体脱贫。

(三)社会力量参与机制不断健全

近年来,国务院先后印发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》等文件,鼓励社会力量参与社会服务供给,发挥了良好政策效果。总体来看,社会力量的参与规模不断拓展,呈现出良好的发展势头。尤其是近几年来,城乡基础设施有了很大的变化。

1、城乡公路四通八达,交通瓶颈彻底打破。

截至2018年,全市公路通车总里程达9506公里,为1978年改革开放之前的6.65倍,是1985年建市之初的6.13倍。近年来,我市结合“精准扶贫”、“乡村振兴战略”、“美丽乡村”“改善农村人居环境”等重点民生工程,多角度入手,全方位落实,稳步推进“四好农村路”建设。到2018年底,农村公路里程达到8240公里,优良中等路率一直保持在83%以上。目前,全市已建城8条高速公路,通车里程达到388.75公里,高速公路密度达到4.12公里每百平方公里,超过全省平均水平。

2018年2月11日,晋、郑、焦三地人民翘首以盼的晋郑、晋焦城际公交正式开通;2018年4月23日、2018年6月18日,晋城至长治、晋城至济源城际公交相继开通。城际公交的顺利开通利益于我市交通事业的大发展。

2018年,全市具备条件的建制村通客车率达到了100%,客运体系基本覆盖建制村,满足了村民出行的基本要求。2019年1月21日,市县间城际公交暨旅游公交线路正式开通,标志着我市初步形成了“城际、城市、城乡、镇村、旅游”五位一体公交服务体系,实现城市公交(建成区)有效衔接,在全省率先实现“市域公交一体化”,极大方便了群众出行。

2、城市建设日新月异。2018年,我市启动实施了总投资100亿元的老城更新与保护工程,决定3年投资300亿元,带动社会资本1000-1500亿元完成老城区城市化进程,留住晋城人的乡愁。同时,把丹河新城作为城市的一个新增长极来打造,按照“一体两翼、协同发展”的城市空间战略布局,由金村新区、柳泉新区、空港新区构成丹河新城,以“智慧、生态、宜居”为目标,规划建设面积52.5平方公里、50万人口的新区。2019年10月1日,投资500亿元的13平方公里金村起步区已开工建设。2018年底,全市城镇化率59.88%,高于全国平均水平0.3个百分点。

3、市政设施不断完善。我市不断加强城市供水、供热、供气等市政设施建设,走过了从无到有、从小到大的发展历程,市区供水能力、热化率、气化率大幅度提升。目前,城市的基础设施不断完善,功能日益齐全。

4、人居环境日益改善。目前,中心城区绿化面积达到2.85万亩,建成区绿化覆盖率为45.8%、绿地率为43.2%、人均公园绿地面积为15.5平方米,形成了“点、线、面、网、片”的城市生态园林格局,整体绿化水平保持全省领先。目前,我市农村人居环境整治首战告捷,涌现出一百个先进典型,为圆满完成三年整治目标任务探索出“晋城经验”。

二、当前基本公共服务体系建设存在的主要问题

(一)基本公共服务和非基本公共服务界限不够明晰。目前,由于基本和非基本的界限不清,政府在提供公共服务时缺乏科学的选择依据,很多时候是依据地方行政长官的意志或特定时期特定行业的受重视程度等,自行选择公共服务供给的重点和水平,这也是各地公共服务不均等的重要原因之一。与人民群众日益增长的公共服务需求相比,财政投入总是有限的,如果将有限的资源无差别地投入到基本和非基本公共服务,不但基本公共服务难以保障到位,而且在非基本公共服务方面,为市场和社会留出的参与空间不足,多元供给的书面也难以充分形成。

(二)区域之间、城乡之间、群体之间的差距仍比较大,显得不够公平

一是区域之间。去年脱贫的沁水、陵川两县相比,差距越来越大。沁水县因受资源禀赋,今年1-9月份财政收入为15.8亿元,超过阳城,接近高平、泽州,而陵川只有1.4亿元,相差10倍以上;城镇居民人均可支配收入,沁水为2.3万元,陵川为1.6万元,相差7000元;农村居民人均可支配收入沁水9800元,陵川6800元,相差3000元;沁水城乡居民可支配收入的比率为2.35,陵川的比率为2.36,全市比率为2.51。

二是城乡基本公共服务失衡现象尚未根本转变。

近年来,尽管中央和各地方政府都加大了农村公共产品的供给力度,但城市与农村服务水平的差距在短时间内还难以缩小,主要体现在以下几个方面。

(1)城乡教育资源分配严重失衡

长期以来,农村一直是我市教育事业发展的短板。无论在校园校舍、教学设施、仪器设备等硬件方面,还是在师资力量等软件方面,城市和乡村的差距都是比较明显的。农村教育经费投入不足,城乡教育资源分布差距较大,教育不公平的问题未能有效解决。近年来,随着撤乡并镇,教育均等化向均质化转移,学校资源整合,使一些边远偏僻山区的孩子因上学远和上学难,农村辍学率、流失率可能会出现反弹。从教师资源的分配来看,由于工资待遇低,工作环境差等因素,农村青年教师的流失现象也比较严重。加之城市人口的增加,又出现了大班额和幼儿园紧缺等问题,城市大班额和农村小班额的矛盾,更加剧了二者义务教育发展的不平衡。

2)城乡医疗卫生资源配置不合理

改革开放以来,我市医疗卫生事业取得了长足发展,部分医院的医疗技术水平和服务能力,已经迈向国家先进行列。然而,就是在这种情况下,还是存在着覆盖率低、城乡发展不平衡的矛盾。从总量上看,城乡差距突出表现在占人口多数的农村人口仅享有少数的医疗卫生公共资源。农村地区不仅卫生资源总量不及城市,而且普遍存在医务人员业务水平低,医疗设施差等问题。特别是村级医生普遍存在学历低、职称低、技术低、年岁高等“三低一高”现象,面临着后继缺人,直接影响农村今后卫生医疗事业的发展。

3)城乡社会保障体系并非均等化

目前,城镇以养老、医疗、失业、工伤、生育五大社会保障为主体的制度体系,几经改革,日臻完善,而农村社会保障制度建设尚处于初级阶段,农村居民保障水平远低于城市居民。农村最低生活保障制度已建立,但从制度建设的角度看,仍存在着救济标准低、救济款项不能按时发放等许多不足。新型农村合作医疗虽然覆盖了绝大部分农民,在解决农民看病难、看病贵方面发挥了一定的积极作用。从具体实施情况看,其受益面窄,报销率低,尚不能从根本上解决农村居民因病致贫、因病返贫的问题,绝大多数农民被排斥在现有的医疗保障制度之外(主要指村级医疗吃药报销难的问题)。

4)城乡基本公共设施供给差距大。

由于公共产品供给制度改革滞后,水、电、路、暖、通讯、学校、医院、图书馆等公共基础设施的供给,在城乡之间存在着较大差距。如城市道路宽又平,农村路面坑多不平坦;城市取暖提前供、农村取暖取不起;城市路灯灯下有灯,农村有灯灯不亮;图书馆、体育馆、影剧院等公共文化集中于城市,农村文化实施建设相对薄弱,普遍存在基础差、设施落后的问题,极大地影响了农村经济社会的健康发展和农民生活的大幅提高。

三是弱势群体急需引起全社会的普遍关注

随着城镇化工作的不断推进,我市城镇化水平越来越高(接近60%),加之年轻农民外出打工,农村留守人员绝大多数是年龄大、文化程度低、身体状况差、劳动能力低的人和残疾人、五保户等孤寡老人弱势群体。2018年我国人均预期寿命为77岁,据研究,我国人均健康预期寿命仅为68.7岁。患有一种以上慢性病的老年人比例高达75%,失能和部分失能老人超过4000万,老年人对健康服务的需求非常迫切。这就是说,弱势群体的生活起居、健康和文化水平,谁来关心和保护,值得引起全社会的普遍关注。

(三)公共服务绩效评估制度要进一步健全

公共服务供给必须实行绩效评估,以提高公共服务资源的使用效率和效益。绩效评估体系的建立必须以明晰的组织目标为前提,还要有合格的责任主体和规范的运行流程,以及独立的第三方评估机构。目前,我市公共服务供给还没有建立明确的分类标准和科学的动态调整机制,责任主体不明、流程不规范的现象还普遍存在,加上第三方评估机构还没有培育成熟,绩效评估还未能充分建立健全。

三、“十四五”时期新形势对基本公共服务和社会治理的新要求

1)人口结构变化

近年来,我国老年人口总量及比重持续上升,同时劳动年龄人口总量及比重却持续下降,人口老龄化程度不断加深。这将进一步增加养老金支付和医疗保障的压力同时加剧养老服务的供需矛盾。随着高龄老人的增多,半护理和全护理需求的比重将明显上升,这不仅要求增加养老服务的供给量,也要求调整养老服务的供给结构,进一步提升养老服务的质量,在保障基本的同时更好满足多层次的养老服务需求。

2)城乡结构变化

十四五”期间,城镇体系结构重心将持续上移。部分超大城市可能成为世界城市,而部分资源型城市、转型难的城市可能会收端,部分乡村由于青壮年劳动力持续外流可能出现衰落。随着工业化中后期向服务型经济的加快转型,人口向大城市集中的速度还会进一步加快,这将加剧流入地医疗卫生、教育、养老等公共服务供给和财政支出的压力。这就要求我们进一步推进城乡公共服务制度和政策的衔接整合,逐步建立起“财随人走”的转移支付机制,同时强化跨区域统筹治理,促进服务项目和标准水平衔接。

3)社会阶层结构变化

当前,我国社会阶层多元共存的特征越来越明显,各群体的生活状况均有大幅改善,但不同阶层的公共服务需求仍存在着异质化特征。广大农村地区、老少边民地区和低收入群体对公共服务补短板的需求强烈,部分中产阶级则面对着较大的生活压力和社会地位“明升实降”的情况,对高质量的教育、医疗和社会保障非常关注。“十四五”期间,群众对基本公共服务需求仍然强烈,对个性化、专业化的非基本公共服务也会提出更高要求,从而形成多层次、多样化的社会服务需求格局。同时,中等收入群体和新生代群体的利益诉求更加多元,参与意识更强,也需要构建和完善更加公平公平的民主保障制度和基本公共服务体系。

四、推进基本公共服务体系建设的初步考虑

实现基本公共服务均等化是一项庞大的社会工程,涉及面大又广,要完成此项任务,必须加强领导,发展经济,政府主导,多方配合,协调作战,健全制度,明确责任,措施得力。

1、统一思想,提高站位。

推进基本公共服务均等化,旨在深入贯彻落实科学发展观,构建党领导全体人民共同建设、共同享有的社会主义和谐社会,实现全面建设惠及十几亿人的更高水平的小康社会。科学发展观,第一要义是发展,核心是以人为本,基本要求是全面协调可持续,根本方法是统筹兼顾。科学发展观要求政府将维护最广泛人民群众的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点,做到发展为人民,发展依靠人民,发展成果由人民共享。科学发展要求统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展与对外开放,统筹中央和地方关系,统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益,当前利益和长远利益。“以人为本”和“统筹兼顾”为实现基本公共服务均等化提供了科学的理论基础。同时,社会治理是国家治理的重要领域,保障基本公共服务和改善民生是社会治理的重要组成部分,也是推动实现共建共治共享的社会治理格局的重要基石。进一步建立健全我市基本公共服务体系,对加强和创新社会治理、提高保障和改善民生水平具有重要意义。

我们只有把思想统一到党中央的精神上来,才能提高认识和站位,才能高度重视此项工作,也才能积极推进此项工作。

2、坚持不懈地推动经济体制改革,推动晋城经济高质量转型发展,始终坚持通过改革解放生产力的基本理念,始终坚持通过改革促进发展的基本路径。通过改革,保持经济持续稳步增长,保证财政收入连续较大幅度提高,为强化政府公共服务能力,实现基本公共服务均等化奠定坚实的财力基础。因为基本公共服务均等化是与财力的大小分不开的,是与当地经济社会发展相适应的。

3、坚持开放发展,推动基本公共服务提供主体和提供方式多元化。目前,我市公共服务资源的供给方式主要包括政府主导供给、政府购买服务以及PPP模式等,市场参与仍不足,供给主体单一。应推动形成以政府为主导,社会成员广泛参与、公办与民营相结合、有法律保障的基本公共服务供给体系。比如鼓励和引导社会资本参与基本公共服务设施建设和运营管理,发展养老服务和托养服务,兴办残疾人康复等机构,推动社会资本投入图书馆、博物馆、体育馆等设施的建设和管理。大力发展志愿服务,促进志愿服务制度化、经常化和规范化,推动自愿服务与政府服务互补,有机融合,以缓解财政压力和政府压力,保证基本公共服务均等化水平。

4、明确责任,建立机制,加强监督,协调发展。

推进基本公共服务均等化的目的主要是进一步缩小城乡差距和地域差距及关注弱势群体。

首先要建立城乡统一的义务教育体制,进一步明确各级政府在农村教育方面的支出责任,通过中央和省、市政府进一步的经费增加,逐步缩小城乡义务教育办学条件和教育质量的差距。其次协调城乡公共医疗卫生事业的发展,保障农民享有卫生保健和基本医疗服务。三是逐步建立城乡可衔接的农村社会保障体系,特别是要妥善解决失地农民和进城农民工的社会保障问题。四是着力推进农村“五保”供养、特困户救助等制度建设。将农村基础设施建设纳入国家长期发展规划,加快公共基础设施建设向农村延伸,公共服务向农村覆盖,不断改善农民生产生活条件,建设美丽乡村。

关于区域均等方面,主要是加大对欠发达地区设施建设、人才配备的支持力度,鼓励发达地区开展定向援助和对口帮扶。市财政应加大对陵川县的扶持力度,尽量缩小与其它县的差距。另一方面,要建立和完善与基本公共服务均等化有关的立法机制、行政机制和司法机制。

人群均等方面,主要是加强对弱势群体的兜底保障,同时健全以流入地为主的流动人口基本公共服务制度,保障符合条件的外来人口与本地居民平等享有基本公共服务。

有了机制以后,又必须将责任分解到单位和责任人,建立负面清单,市政府牵头,组织人事、纪检监察、农业农村局、财政局、审计局、公、检、法等单位进行督查,确保此项工作落到实处。

 

 

 

 

 

2019年11月18日

 

 

 

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